Hogyan fejlődik az uniós állampolgárság?

Miként lett a „piaci polgárból” az elmúlt húsz év Európai Uniójában „európai polgár”, milyen nehézségek-buktatók övezték a határokon átívelő, nemzetállamok fölötti státus kialakítását – erről tartott előadást Kolozsvárott Szalayné Dr. SÁNDOR ERZSÉBET, a Pécsi Tudományegyetem docense, az Európa Központ igazgatója. Előadását Kustán Magyari Attila összegezte.

Az uniós polgárság fogalma nem 1992-ben fogant meg, azzal a szerződéses rendelkezéssel, amellyel létrehozták az Európai Uniót, és amely beindította az EU-polgárság jogi státusát, az eszméje pedig nem 1998-ban vált valósággá, amikor erről a bíróság is tudomást vett. Az előzmények időben távolba nyúlnak, a második világháború után a nyugat-európai országokat jellemezte a határokon átívelő szabad mozgástér gondolata. Olaszországban a munkanélküliség levezető csatornájának gondolták a más államokban való dolgozás lehetőségét, ezért erős diplomáciai nyomás mellett igyekeztek a szomszédos országokat is meggyőzni a gazdasági együttműködés gondolatához csatolt munkaerő-áramlás koncepciójáról. Ez a gondolat később bekerült a jogi szabályozásba, globális szinten újdonságként, hiszen az Európán kívüli gazdasági megegyezéseket nem jellemzi a munkaerő szabad mozgása.
Érdemes feleleveníteni az 1950-ben közzétett, Robert Schuman német–francia kereszténydemokrata politikus nevét őrző tervet, amely szerint az európai népek – és nem államok – egyre szorosabb együttműködése a cél. A hatvanhárom évvel ezelőtti elképzeléseket ma is őrzi a kontinens, hiszen az EU működéséről szóló szerződés preambulumában is az áll: „azzal az eltökélt szándékkal [hozzák létre az Európai Uniót], hogy megteremtik az európai népek közötti mind szorosabb egység alapjait”.
Az 1960-as években, az akkori hat tagállam között épülő gazdasági integráció elindulásakor már leszögeztek néhány alapvető fogalmat a személyek szabad mozgása kapcsán. Ilyen az egyenlő bánásmód elvének elfogadása a szociálpolitikai juttatások terén, vagy a más állam területén való tartózkodás jogcíme és ennek előfeltételei. Ebben az időszakban – a szóhasználatból is látszik – az érintett országok állampolgáraira hasznos termelési tényezőként tekintettek, ekkor még nem lelni fel különösebb eszmei, érzelmi elemet a személyi mozgás kapcsán.
Változás a hetvenes évek közepén következett be, amikor a száraz és barátságtalan felfogáson átlépve kialakult az az álláspont, hogy az érintett személyek voltaképpen élet- és munkakörülményeik javítása végett szeretnének más tagállamba költözni.
A nyolcvanas évek végéig aztán tovább változott a retorika, ekkor már az európai identitás körül forgó viták alakultak ki, 1979-ben ezt az Európai Parlament léte kézzelfoghatóvá is tette.
Összegezhető tehát, hogy az uniós polgárság nem pusztán száraz jogszabályok gyűjteménye, amelyekben a más államokban való tartózkodás lényegét fogalmazzák meg – az EU elvi és eszmei fundamentuma a személy maga.

Jogi rendszerhibák Az uniós állampolgárság alapja a bármelyik tagállamban érvényes állampolgárság – ez az egyszerű képlet azonban néhány érdekes esetet produkált az elmúlt időszakban. Ilyen volt például a kilencvenes évek közepén a Rottmann-ügy, amelyben egy férfi osztrák állampolgárságát az ország törvényeinek megfelelően elveszítette a német állampolgárság megszerzésekor, utóbb azonban Németország is megvonta tőle a jogosítványt, az adott személy pedig két szék közt a földön maradt. Az illető egy büntetőjogi eljárás miatt szeretett volna menekülni a felelősség elől, ezért kérvényezte a német állampolgárságot, a német állam viszont, amikor megismerte a férfi indokait, csalárd magatartás miatt vonta meg tőle az állampolgárságot. Rottmann így abban a helyzetben találta magát, hogy egy európai uniós tagállam állampolgáraként az EU állampolgára is volt, a „hátország” megszűnésével azonban már az uniós jogosítványa sem létezhetett. A kérdés tehát adott volt: uniós állampolgársága elegendő-e ügyének rendezéséhez, az Európai Bíróságnak pedig tisztáznia kellett, hogy ez a fajta állampolgárság abszolutizálható-e, mintegy a tagállamok fölött. A kényes helyzetet végül sikerült megoldaniuk anélkül, hogy a tagállami jogszabályokat minősítsék: kijelentették, nem maradhat hoppon egy uniós állampolgár, ezért a két tagállamnak, Németországnak és Ausztriának egyeztetnie kellett az ügyében.
Az önálló uniós állampolgárságra tehát nem lehetett jogcímként hivatkozni, 1998 környékén azonban már látta az Európai Bíróság, hogy a személyekre vonatkozó jogszabályok és rendelkezések olyannyira összefüggnek, hogy keletkeznek élethelyzetek, amikor a tényállásban az uniós polgári státus meghatározó a többi elemhez képest. A bíróság az egyének jogi státusát firtató kérdésekben két fontos szempontot vizsgál a mai napig: az egyik az állampolgárságon alapuló diszkrimináció, a másik az egyenlő bánásmód elve, amely az állampolgárságon túl létező mindenféle egyéb szempont szerinti esetleges megkülönböztetésekre vonatkozik, jelentsen ez életkor, nem, szexuális irányultság miatti diszkriminációt.

A nemzetállamok fölött Tíz éve intenzív, dinamikus gyakorlatot folytat az Európai Bíróság. Teljesen elfelejtették az alig egy évtizeddel korábbi időszakot, amikor még tartózkodtak a jogviták eldöntésétől, pusztán az uniós állampolgárság alapján. Elszakadnak a határokon átnyúló, transznacionális jellegtől, és egyre gyakrabban használják a 2009 végén elfogadott alapjogi chartát, amely a polgári, politikai, gazdasági és szociális jogokat összegzi, legyen szó az emberi méltósághoz és élethez való jogon túl személyes adatok védelméről, oktatáshoz való jogról, vagy éppen a szociális biztonsággal és a szociális segítségnyújtással kapcsolatos szabályokról.
Ez a tendencia különösen akkor mutatkozik meg a bíróság joggyakorlatában, amikor olyan személyek jogi státusáról van szó, akik uniós polgárok hozzátartozói, de nem rendelkeznek egyetlen tagállam állampolgárságával sem. Az ún. harmadik országok állampolgárairól van szó elsősorban, az ő esetükben a bíróság egyre lazább kötelékkel is megelégszik, számos újabb döntés azt jelzi, hogy a bíróság el fogja szakítani az uniós polgárság értelmezését és alkalmazását a határon átnyúló elemtől.

Nyelvi sokszínűségre igen, kisebbségekre nem Nincs olyan hatásköre az Európai Uniónak, amely a tagállamok etnikai kisebbségeire terjedne ki, de azt tudjuk, hogy létezhetnek olyan rendelkezések, amelyeket nem kifejezetten erre a célra hoztak, viszont közvetve alkalmasak lehetnek arra, hogy egy kisebbségben élő személy számára védelmet nyújtsanak. Szalayné Dr. Sándor Erzsébet elmondta, két jogszabályt érdemes kiemelni: az egyik az egyenlő bánásmód követelménye, a másik az alapjogi charta – ezek lehetnek hasznukra az EU kisebbségeinek.
Az Európai Unió kifejezetten gondot fordít viszont a nyelvi sokszínűségre, és ehhez az utóbbi időben anyagi támogatást is nyújt. Ez természetesen korántsem kielégítő, magyar európai parlamenti képviselők javaslatára korábban pedig fel is merült a kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottság létrehozása, de ez az ügy nem került érdemi döntés elé sem.