Maradjon a kétkamarás parlament

A nemzetállam fogalmának törlését, a sürgősségi kormányrendeletek és a kormányzati felelősségvállalással elfogadott törvények visszaszorítását célozzák az RMDSZ alaptörvény-módosító javaslatai, melyekről Zsehránszky István kérdezte VARGA ATTILA parlamenti képviselőt az Erdélyi Riport 2012/6. számában.

Időről időre visszatérő javaslat, hogy Románia alkotmányát változtatni, módosítani, újraszabni kell. Miféle alkotmány ez?

Különösen napjainkban, amikor elég sűrűn változnak a gazdasági, társadalmi viszonyok, bármely alkotmánnyal előfordulhat, hogy egy adott történelmi időszakban, környezetben létrejött alaptörvény időnként felülvizsgálatra, módosításra szorul. Az érvényben lévő román alkotmány 1991-ben született, a 2003-as módosítás az EU-hoz való csatlakozási folyamat érdekében történt, és most már a több mint húszéves tapasztalat alapján látjuk, hol vannak a hibák, a gyenge pontok, a hiányosságok, illetve hol merül fel a többes értelmezhetősége az alkotmányos szövegnek. Tehát érdemes lenne egyszer ezzel nem valami hirtelen felbuzdulásból, netalán külső kényszer hatására foglalkozni.

Vagy napi politikai érdekből…

Hanem időt engedne a parlament önmagának, és alapos meggondolás, alapos vita eredményeként, szakértők bevonásával, a társadalommal való konzultáció nyomán, mindenféle ilyen külső nyomás nélkül születne meg egy alapos alkotmánymódosítás. Mert most is csak a kényszer, igazából látszatkényszer helyezte terítékre az alkotmánymódosítást: az a bizonyos népszavazás, amely arról szólt, hogy a kétkamarás parlamentet át kell alakítani egykamarássá. Túl azon, hogy mennyi probléma volt ezzel a népszavazással…

S hogy mennyire tekinthető valójában érvényesnek…

Hát formálisan érvényes, érvényesnek tekinthető.

De valójában?

Igazából egy olyan technikai kérdésre kellett válaszolni, amelyet fel sem lehetett volna tenni az állampolgároknak.

Mert nem velük, hanem a szakértőkkel kellett volna konzultálni.

Az állampolgárokat nem az foglalkoztatja, hogy egy parlament egykamarás vagy kétkamarás. Az a legitim és jogos elvárásuk a parlamenttel szemben, hogy jól, hatékonyan működjön, egyértelmű jogszabályokat alkosson.

És időtállókat.

A lehetőség szerint minél időtállóbbakat. Hogy egyértelmű jogrendszert hozzon létre, és annak megfelelő törvénykezési rendszert. Tehát az a fajta formális megoldás, amit az elnöki tervezet mutat, hogy itt-ott, néhány dologban módosítani az alkotmányt, de alapvetően ezt az egykamarás rendszert bevezetni, mert „ez a népakarat”, valójában a probléma megkerülését jelenti. Hiszen az, hogy egy parlament milyen szerkezetű, maga után von egy sor egyéb kérdést, amit az elnök által benyújtott tervezet nem tisztáz. Az, hogy a parlament egykamarás vagy kétkamarás, az egész politikai rendszert érinti. Ha megváltoztatjuk, lavinaszerűen kell sok egyebet módosítani. Hogyha egykamarás a parlament, más a törvényhozási mechanizmus és mindaz, ami ebből következik. Nem olyan egyszerű, hogy ott, ahol azt írja az alkotmány, hogy Szenátus, azt törlöm, és ahol a Szenátus hatáskörei vannak, azt is törlöm.

Az alkotmányban mit tart módosítani valónak az RMDSZ?

Két nagy csoportra oszthatjuk a mi módosító javaslatainkat. Az egyik részük azokra az előírásokra vonatkozik, amelyek sajátos kisebbségi jogainkat érintik, vagy általában az emberi jogokat. A másik csoport megoldásokat kínál arra, hogy hatékonyabban, jobban működjön a demokratikus alkotmányos rendszer. Tisztában vagyunk vele, hogy alkotmányjogilag nehéz módosítani a nemzetállam fogalmát, amely az első cikkelyben található, tehát azt javasoljuk, hogy töröljék ezt a fogalmat. Ez számunkra elvi kérdés.

Az egyszerű ember számára a nemzetállam azt jelenti, hogy ott csak egy nemzeti közösség rendelkezik közösségi jogokkal. A kisebbségek számára nincs ilyen jog. Így emlegetik őket: „kisebbséghez tartozó személyek”.

Nyilván „az egységes nemzetállam”, a nemzetállam fogalma az „egy nemzet egy állam” fogalmával dolgozik. Nem mondhatjuk, hogy a jelenlegi román jogrendszer nem ismerné el a kisebbségeket. Elismeri. Kisebbségi jogok is léteznek, kialakult ennek egy rendszere, más kérdés, hogy mi ezt bővíteni szeretnénk. Viszont pontosan a nemzetállamra hivatkozva utasítják el például az autonómiaformákat, amelyek megléte természetes lehetőség kellene hogy legyen a kisebbségek számára. Tehát nincs mit kezdenünk a nemzetállam fogalmával, amely egyébként elavult.

Tizenkilencedik századi fogalom…

Ma ugyan még használják, de más kontextusban: az Európai Unión belül van az uniós szint, és az unió tagállamait nevezik nemzetállamnak, ami nem azonos a tizenkilencedik századi nemzetállam fogalommal. Továbbmenve, azt javasoljuk, hogy a kisebbségeket érintő kérdésekben a döntéseket úgy hozzák meg, hogy konzultálnak velük, konzultáció nélkül ne lehessen kisebbségi kérdésekben dönteni. Bizonyos – politikai, közigazgatási – kérdésekben ne lehessen döntéseket hozni a kisebbségi közösség beleegyezése nélkül. Nyilván ez két szint: az egyik a konzultáció, a másik a belegyezés szükségessége. Egy másik javaslatunk, amely azonos azzal, amit a Kisebbségvédelmi Keretegyezmény, tehát egy nemzetközi dokumentum is előír, az, hogy a különböző közigazgatási egységekben az etnikai arányokat ne lehessen politikai, közigazgatási vagy egyéb eszközökkel megváltoztatni.

Ami bizony megtörtént a közelmúltban, a kommunista rendszer idején, és ami bejöhet még…

Gondoljunk csak arra, milyen nagy lendülettel indult neki az államelnök, vagy a nagyobbik kormánypárt, hogy regionális átalakítást végezzen. Olyan regionális átalakításba, területrendezési, közigazgatási átalakításba nem tudunk beleegyezni, amely például feloldja a Székelyföldön az ott élő magyarság jelenlegi arányát. Az ilyen praktikát tiltja az Európai Kisebbségvédelmi Keretegyezmény is. De mi alkotmányos garanciát akarunk, azt, hogy egy ilyenszerű tilalom bekerüljön az alaptörvénybe is. Ami a politikai rendszert illeti, mi kezdettől fogva azt mondtuk, nem értünk egyet azzal, hogy a kétkamarás parlamentet egykamarás parlamentté változtassák.

Az egykamarás parlament nem valami primitívebb, kevésbé artikulált törvényhozási testület? A két kamaráról az egy kamarára való áttérés nem jelenti-e a demokrácia szűkítését, illetve csökkentését?

Semmiképp nem mondanám, hogy primitívebb. Vannak nagyon jól működő egykamarás parlamentek. Ha viszont azt veszem figyelembe, hogy Romániában kialakult egy kétkamarás rendszer, és a jelenlegi alkotmány szerint, tehát már húsz éve működik, s ha azt veszem figyelembe, hogy mennyi az ország lakossága, továbbá ha a demokráciát mint követelményt veszem figyelembe, akkor nyilvánvaló, hogy a kétkamarás parlament nagyobb demokratikus keretet biztosít. Egykamarás parlamentet nem elvi, hanem költségvetési, költségmegtakarítási okokból létrehozni – ez egyszerűen járhatatlan út. Azt viszont meg kell tenni, és az állampolgárok joggal várják el tőlünk, hogy a jelenlegi kétkamarás rendszert módosítással, átalakítással…

Hatékonyabbá tegyék?

Abban az értelemben, hogy a két ház hatáskörét jobban kell elosztani, hogy a hatáskörök ne ismétlődjenek, ne ugyanazt csinálja a két ház, ami időveszteséget jelent a törvényhozási folyamatban. S az általunk javasolt megoldás, amely hasonlít az amerikai, de még bizonyos fokig a francia modellre is, az, hogy a Szenátus nem kizárólagosan, de alapvetően a parlament egyik funkcióját gyakorolja, nevezetesen a végrehajtó hatalomnak, ezen belül a kormánynak az ellenőrzését, ebbe beleértve a titkosszolgálatokat is, továbbá a nagykövetek kinevezését, a nemzetközi dokumentumok ratifikálását. A Képviselőház fő feladata, hatásköre a másik parlamenti funkció legyen, vagyis a törvényhozás. E szerint alakulna a törvényhozási eljárás folyamata, s nyilván a parlament két házának a viszonya. Más javaslataink is vannak. Mindenki tudja, hogy például elburjánzottak a sürgősségi kormányrendeletek. Az alkotmány eredeti felfogásában, a fő szabály szerint a parlament a törvényhozó, kivételes esetekben a kormány törvényerejű kormányrendeleteket alkothat, egyebek mellett sürgősségi kormányrendeleteket. A jogban mindig van egy érzékelhető arány a szabály, tehát a fő szabályozás, és az alkalmi kivételek között. Nálunk ez az arány megfordult: a kivételekből szabály lett, a szabályból pedig kivétel. A parlament törvényhozási tevékenységének a 80-90 százaléka azzal telik, hogy kormányrendeleteket fogad el. És egy fennmaradó 10-15 százalék pedig azzal, hogy normális eljárásban hozza a törvényeket. Tehát nem érvényesül megfelelőképpen a főszabály. Ezért a sürgősségi kormányrendeletek elfogadásának a törlését, tehát a lehetőségnek a törlését javasoljuk.

Nem túl meredek javaslat ez?

Nem. Azért van parlament, hogy a parlamentben történjen a törvényhozás, nem pedig a kormányban, illetve a kormány szintjén. Egy másik javaslat, amely szintén a tapasztalat alapján született: törölni kell azt a lehetőséget, hogy a kormány felelősségvállalással fogadjon el törvényeket. Felelősséget vállalhat a kormány úgy, ahogy az alkotmányban van: egy politikai nyilatkozatért, egy állásfoglalásért, de törvénytervezetre ne vállaljon felelősséget. Mert akkor az történik, ami jelenleg is, hogy amikor valami nem megy, vagy úgy gondolja a kormány, hogy nem megy kellő gyorsasággal a parlamentben, vagy netalán nem olyan formában fogadják el a parlamentben, ahogy a kormány szeretné, akkor egyszerűen benyújtja a felelősségvállalást, minden politikai kérdéssé válik, a törvényhozás elvszerűsége megszűnik. Egyébként felhívnám a figyelmet arra, hogy még a jelenlegi rendszerben is, az alkotmány szerint a kormány csupán egy törvénytervezetért vállalhat felelősséget. Viszont voltak olyan esetek, amikor egy felelősségvállalás keretében több mint tíz törvényről, egész törvénycsomagról volt szó, és az Alkotmánybíróság átengedte az alkotmányossági szűrőn, tehát alkotmányosnak minősítette az így elfogadott törvénycsomagot. Amikor a kormány gyakran él ezzel a lehetőséggel, azt mondhatnánk: fél a saját többségétől, a kormánytöbbségtől is, ezért kényszerhelyzetet teremt. Vagyis a kormánypárti képviselőknek jelen kell lenniük és meg kell szavazniuk az ellenzék által benyújtott bizalmatlansági indítvány elutasítását. Ha gyakran élnek ezzel a lehetőséggel, az a kormány gyengeségére utal, a politikai rendszer törékenységét jelzi. A mindenkori kormányok visszaéltek a sürgősségi kormányrendeletekkel, visszaéltek a felelősségvállalással, és kiforgatták az alkotmány eredeti szándékát. Tehát nincs más megoldás, törölni kell az alkotmányból ezt a lehetőséget, és egyértelmű helyzetet kell teremteni. És tisztázni az elnök hatáskörét is. Azt szoktuk mondani, hogy Romániában félelnöki, szemiprezidenciális rendszer van, ami hasonló a franciához. Igazából nem hasonlít a franciához. Ott erős valójában az elnök, de nem azért erős, mert ő erősnek gondolja magát, ahogy nálunk történik, hanem mert olyan hatásköröket kapott. Az itteni elnök azért gondolja magát erősnek, mert őt közvetlenül a nép szavazta meg. De igazából az erős hatáskörök a miniszterelnöknél vannak. És a mindenkori elnök és miniszterelnök között állandóan ott a potenciális konfliktus lehetősége. Ez burkoltan vagy nyíltan, de mindig felszínre került. Ha összhang van közöttük, mint jelenleg, akkor az elnök azt csinálja, hogy magához ragadja a kormányzati hatásköröket, amelyek nem az övéi. És tételesen megállapítható, hogy az elnök az alkotmányt sérti, amikor a kormányfő hatásköreit gyakorolja.

Senki sem tudja megrendszabályozni az elnököt?

Nem az elnököt kell megrendszabályozni, hanem a rendszert. Tehát az alkotmányos előírást kell úgy megfogalmazni, hogy tiszta helyzet legyen. Két megoldás van: vagy autentikus elnöki rendszer legyen, annak minden kockázatával, sajnos szerintem ez nem lenne szerencsés…

Mert Kelet-Európában az ilyen elnökökből mindig diktátorok lesznek.

A másik egyértelműnek tekinthető rendszer a parlamenti rendszer, amikor a parlament választja az elnököt, egyértelműen gyenge hatáskörökkel ruházva fel őt. Az elnök a nemzet egységét szimbolizálja, nem politikai megosztó, hanem összhangot teremt a társadalom különböző rétegei között, és a mindenkori kormányfő viszi a politikai felelősséget, ő rendelkezik azokkal a hatalmi jogosítványokkal, amelyek a kormányzáshoz szükségesek. Tehát a mi javaslatunk, a mi megoldásunk ez lenne. Tudjuk, hogy nincs különösebb esély ennek elfogadására, de egy vitát megérdemel. Vannak más javaslataink, például az igazságszolgáltatással kapcsolatosan. Ott is egyértelmű szabályozásokra van szükség. Különösképpen az ügyészség alkotmányos jogállását kell tisztázni. Most eléggé bizonytalan, hol is helyezkedik el az ügyészség ebben a hatalommegosztásos rendszerben. Az elméleti szakkönyvek is sokat vitáznak erről, mert az ügyészség részben – mint apparátus – az igazságszolgáltatás folyamatában vesz részt, ugyanakkor mégis kötődik a mindenkori kormányhoz az igazságügyi miniszteren keresztül. Vannak olyan megoldások, hogy önálló hatalmi ágként jelenik meg. Ezt nem nagyon szeretjük, mert ez a szovjet típusú megoldás. Meg kell találni az egyensúlyt, akár olyan formában, hogy a legfőbb ügyészt ne az elnök nevezze ki, hanem a parlament. Tehát a parlamentnek legyen alárendelve, és a kormány, a végrehajtó hatalom kevésbé legyen az ügyészség felügyelője. A Legfelsőbb Bírói Tanács szerepét is tisztázni kell, mert az utóbbi időben az is vitássá vált. Kérdés, hogy mi keresnivalója van ott az államfőnek. Ott kell legyen ő a Legfelsőbb Bírói Tanácsnak az ülésein?

Jó, ha ott van, legalább művelődik egy kicsit.

Mégsem jó, mert ott is beleszól a dolgokba. Biztosítani kell a teljes mértékű bírói függetlenséget. És meg kell határozni a bírói felelősséget is. Mert annak eredményeképpen, hogy a bíró elmozdíthatatlan, hogy a bíró nem vonható felelősségre, nagyfokú a felelőtlenség az igazságszolgáltatásban. Előfordul, hogy olyan ítéletek születnek, amelyek szakmailag megalapozatlanok. Meg kell szüntetni ezt. S amikor ezzel foglalkozunk, az alkotmány módosításával, akkor minden oldaláról meg kell világítani a kérdést. És nem napi politikai, hanem érdemi döntésre van szükség, amit komoly vita előz meg. A parlament lehet e vitának a fóruma.