A jogállamtól az alaptörvényig

2011. 09. 19. 09:00Minden foglalkozásnak megvannak a nagy pillanatai. Az újságírók arról álmodnak, hogy cikkeik egyszer végre hatnak azokra, akikről-amikről szólnak, a tanár szeretné a Nobel-díjasok listáján látni tanítványait, a falusi rendőr elfogni a világszerte keresett nagy bűnözőt, nem is lenne jó, ha bárki alább adná ambícióit. A politikus pedig, főleg ha jogász, új alkotmányt szeretne csinálni – ha kell, ha nem.
Magyarországon ez a helyzet állt elő, 2012. január elsejétől „Alaptörvény” néven új alkotmányt üdvözölhetünk. Pontosabban már most is üdvözölhetjük, hiszen minden önkormányzat köteles arra, hogy üveglapos asztalkára kirakja a Magyar Közlöny különszámát, s aki az asztalszolgától (!) írásban kéri, annak a házelnök aláírásával ellátott, személyre szóló példány díszítheti otthonát. Az Orbán-kormány felette fogékony a külsődleges aktusokra, önmagában ez nem is lenne baj, bár az idősebb magyarországi és a középkorú erdélyi olvasókban bizonnyal felsejlik némely történeti hasonlatosság, jóllehet arról még nincs szó, hogy az Alaptörvényt a legfőbb vezető képmása mellé kell elhelyezni.
Az Alaptörvény körül már akkor elkezdődtek a viták, amikor nem sokkal a választások után kiderült, hogy a leadott szavazatok 52 százalékával kétharmados parlamenti többséget szerzett Fidesz–KDNP frakciószövetség a választói felhatalmazásra hivatkozva új alkotmányt fog készíteni. Erre minden alkotmányos joga megvolt és meg is van, ám az első kérdés, ami már akkor felmerült: szükséges-e egyáltalán egy új alkotmány.
Annak, hogy egy szuverén állam törvényhozási többsége alkotmányozzon, az égvilágon semmi akadálya – az elmúlt húsz évben minden kormányzati ciklusban felmerült az ötlet, a Horn-kormány idején a szükséges kétharmados többség is rendelkezésre állt. Ám a jogbiztonság és a jogfolytonosság alapelve, továbbá az a józan belátás, hogy a szükségessé vált korrekciót az alkotmány módosításával is el lehet érni, felülírta a szándékot.
Alkotmányozni akkor szokás, amikor viharos társadalmi-politikai változások során alkotmányozási kényszer áll elő, nem pedig rutinszerű választások után, esetleg akkor, ha a régi alkotmány elvesztette támogatottságát, vagy a társadalom annyira átalakult, hogy a régi normák tarthatatlanná válnak, netalán merőben új jogintézmények (szervezetek, törvények) jöttek létre, illetve kívánatos lenne ezek létrehozása. Az is előfordulhat, hogy a meglevő alaptörvény jogtechnikai értelemben válik tarthatatlanná, ellentmondó rendelkezések vannak benne, a gyakorlatban egyre több joghézag bukkan fel. S még ilyenkor is kívánatos, hogy a meghatározó politikai erők közt egyetértés, de legalábbis kompromisszumkészség alakuljon ki, legyenek akár többségben, akár kisebbségben.
Talán mondani sem kell, ezen okok egyike sem állt fenn Magyarországon 2010-ben.
Az új alkotmány mellett érvelők szerint a régi alkotmány elavult, sztálinista, nem védi a családokat, hozzájárult Magyarország „eladósításához” (ez a fideszes nyelvújítás egyik jeles darabja), továbbá lélektelen szabálygyűjtemény, nem lehet szeretni – és így tovább.
Ez az érvelés meglepően hatékony, mivel az emberek többsége nem szokott alkotmányt olvasni, még azok sem, akiknek vizsgázni kell belőle – ezt vizsgáztatóként megfelelően honorálom is. Így aztán nem tűnik fel, hogy a családok védelme eddig is ott volt az államcélok között, eddig sem lehetett összevissza adóztatni, ha pedig egy jogszabály szabályokat (normákat) tartalmaz, azon nincs mit csodálkozni.
Aki viszont mégis veszi a fáradságot, és összehasonlítja a régi alkotmányt az új alaptörvénnyel, tapasztalhatja, hogy a két normaszöveg nagyobb része szó szerint megegyezik, másutt csupán stilisztikai különbségek vannak, tehát az új Alaptörvény nem is annyira új.
A problémák vázolásához szükség van egy kis jogelméleti kitérőre. Az alkotmányozás – ide értve a törvény tartalmának megállapítását – az állami szuverenitás eleme, ami nem jelenti azt, hogy egy állam (feltéve, hogy nem akarja kizárni magát a nemzetközi közösségből) tetszése szerint alakíthatná alkotmányát. Olyan több évszázados alapelvek betartásáról van szó, mint a népszuverenitás elismerése, ami ma azt jelenti, hogy a választójog nem csupán általános és titkos, hanem a tényleges pluralitást is elismeri, tehát arányos. Ezen azt értjük, hogy a választásokon nem a többség mindent visz elve érvényesül, hanem lehetőség szerint minden leadott voks parlamenti mandátumot eredményez. (Erre szolgál a pártlistákból, egyéni kerületekből, és az egyéni kerületekben a vesztes jelöltre leadott voksok összegyűjtésére szolgáló listák vegyes rendszere.) A hatalmi ágak elválasztása és a hatalom korlátozása sem csupán a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom fékekkel és ellensúlyokkal biztosított egyensúlyát jelenti, hanem kiegészül a jogalkotás alkotmányos kontrolljával (alkotmánybíráskodás) is. Ugyanígy, a klasszikus törvény előtti egyenlőség és a jog uralma az állami cselekvés joghoz kötöttségét jelenti, ide értve a kiszámítható jogalkalmazást, a jogbiztonságot, a visszaható törvénykezés tilalmát. Ma már nem elegendő az emberi jogok egyszerű felsorolása, azok mellé garanciákat kell rendelni, elsősorban azt, hogy a szükséges szabályozás (törvénybe foglalás) az alapjog lényeges tartalmát nem érintheti. E jogállami, más szóhasználatban alkotmányos alapelvek nem elméleti konstrukciók, ezeket a jogfejlődés olykor a szó szoros értelmében vérrel és verítékkel kínlódta ki. Azt is tegyük hozzá, hogy ezen elveket ma már kötelező erejű nemzetközi szerződések tartalmazzák, érvényesülésüket ugyancsak nemzetközi szervezetek és jogszabályok garantálják – gondoljunk az ENSZ-re, az Európai Unió alapszerződéseire vagy az Unió alapjogi chartájára, amely minden tagállamban a belső jogot is felülíró jogokat és kötelezettségeket tartalmaz.
Az már a történelmi hagyományoktól, a kialakult jogrendszer egészétől függ, hogy ezen alapelvek milyen formában, milyen megfogalmazásban kerülnek az alkotmányba.
Az új Alaptörvény terjedelmes preambulummal kezdi (Nemzeti Hitvallás), utána a jogszabályok szokásos jelölésétől eltérő Alapvetéssel folytatja – ezt a szakmailag igényes jogalkotó általában „bevezetés” vagy „alapvető rendelkezések” címen szokta jelölni –, aztán a „Szabadság és felelősség” – ezen az alapvető jogok és kötelességek értendők – fejezet következik, majd az államról és a különleges jogrendről szóló fejezetekkel folytatja, illetve zárja a törvényszöveget.
Az alkotmányokat, de még néhány fontos törvényt is szokás preambulummal ellátni. A műfajból következően a preambulum általában nem tartalmaz kötelező magatartásszabályt, elvégre az a normaszövegbe való, továbbá rövid és frappáns – a hatályos alkotmányunké 238 karakter, az amerikai alkotmányé 334, a Német Szövetségi Köztársaságé 823, az új Alaptörvényé 3860. Az, hogy az Alaptörvény preambuluma terjedelmes, túlzó pátosztól sem mentes, még nem lenne baj, úgy is lehet mondani, hogy kissé időutazásos, 19. századi romantikus szöveget olvashatunk.
Az „Alapvetés” fejezet tartalmaz viszont egy rejtelmes fordulatot: R) cikk (3): Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Amire ez a kötelező rendelkezés utal, a következő: Tiszteletben tartjuk történeti alkotmányunk vívmányait és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét. (…) Hazánk 1944. március tizenkilencedikén elveszített állami önrendelkezésének visszaálltát 1990. május másodikától, az első szabadon választott népképviselet megalakulásától számítjuk. Ezt a napot tekintjük hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje kezdetének.
A történeti alkotmány – hívják ezerévesnek is – attól történeti, hogy mintegy hatvan-hetven különböző időben, különböző körülmények között született jogszabályt, törvényt, dekrétumot, békekötést és hasonló jogi aktust tartalmaz. Ezek szerint, ha a jövőben mondjuk az államfő szerepéről alakul ki vita, akkor eldöntendő, hogy a vérszerződés rendelkezéseit kell-e alkalmazni, s Árpád-házi királyt kell választani, avagy a Pragmatica Sanctio (1723. évi I., II., III. törvény) alapján a Habsburg-ház leányágából is megtehetjük ezt. E komolytalan érv mellett vannak komolyabbak is. Magyarország állami önrendelkezése elvesztésének 1944. március 19-hez kötése merőben önkényes: a német megszállás a magyar állam által előírt háromhatalmi egyezmény következménye volt. Az egyezmény (1940. évi I. törvénycikk) aláírásával és becikkelyezésével a Horthy-rezsim saját nemzeti céljainkat alávetette a hódító háborút folytató fasiszta hatalmaknak. A náci megszállás után a kormányzó a helyén maradt, az országgyűlés a „német szövetséges haderő” jelenlétét jóváhagyóan tudomásul vette, magyarán a történeti alkotmány, ha úgy tetszik, működött tovább addig, amíg az országgyűlés nem legalizálta az alkotmányos rendet felszámoló nyilaspuccsot 1944. október 15. után a nemzetvezetői törvény (1944. évi X. tv.) létrehozásával.
További kérdés, mivé vált 1944. március 19-re az a történeti alkotmány, amelynek vívmányaira – így például az 1848-as áprilisi törvényekre, vagy éppen a Monarchia törvényeire – gondolva büszkék lehetünk, ám a továbbiakra már nem.
A minta, Anglia történeti alkotmánya 1215 óta – számtalan fordulat és újrakezdés ellenére – egyvalamiben következetes, ez a jogok folyamatos kiterjesztése. Azok a jogok, amelyek kezdetben csupán néhány tucat lordot illettek meg (személyes szabadság védelme, tulajdon védelme, néhány politikai jog), sok évszázados fejlődés után immár mindenkire vonatkoznak, így válhatott a történeti alkotmány a modern Nagy-Britannia jogállami alkotmányává. A magyar történeti alkotmány folyamatos jogkiterjesztése azonban 1920 után megtört. Ma már elsikkadnak a tények, így fel kell hívni arra a figyelmet, hogy a Horthy-korszak mindennapi joggyakorlata komoly visszalépést jelentett az 1918 előtti viszonyokhoz képest. Azt a kort – hogy egy lényeges momentumot kiemeljek – a korábbiakkal, Ferenc József korával ellentétben nem az emberi jogok lassú, de folyamatos bővítése, hanem a jogok szűkítése, elvétele jellemezte. Erre a legjellemzőbb példa a zsidóság jogainak fokozatos megvonása volt, eljutva az élethez való jog megvonásáig. De említsük meg az erőszakszervezeteknek, különösen a csendőrségnek adott bővülő felhatalmazást, illetve e szervek bírói és parlamenti ellenőrzés alóli fokozatos kivonását, a sajtó, a szakszervezetek folyamatos zaklatását, s a pusztító háborúba való, a történeti alkotmányt is megsértő belépést, amit nem az arra felhatalmazott országgyűlés, hanem a kormány kezdeményezett. Az új Alaptörvény e része tehát a Horthy-korszakkal való folytonosság burkolt vállalását jelenti, negligálva a tényt, hogy az a rezsim közel egymillió magyar állampolgár haláláért felelős.
„Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilvánítjuk érvénytelenségét” – olvashatjuk a továbbiakban. A most leváltott, de még hatályos alkotmány, az 1949. évi XX. törvény mai normaszövegében egyetlenegy mondat sem azonos az eredetivel, a szemléletéről nem is beszélve. Az alkotmány első változata, főleg szóhasználatában, valóban követte a Szovjetunió 1936-os alkotmányát, ám már akkor is kötődött a korszakban szokásos és elvárt jogállami alapelvekhez, így állampolgári jogként elismerte az emberi jogokat, a mindenkire kiterjedő választójogot, a bíróságok függetlenségét – és így tovább. Ha az évszámnak – 1949 – nagyobb figyelmet szentelünk, be kell látnunk, hogy a jogegyenlőség deklarálása, a dolgozó ember piedesztálra emelése komoly hívószó volt akkoriban, különösen a mindössze négy éve zajló háborúhoz képest, illetve a korábbi rezsimek jogfosztó, feudális mentalitása és gyakorlata után. Az eredeti szöveg több lépcsőben megváltozott, az alapvető változást az 1972. évi I. törvény jelentette, ez már ismerte a vállalati önállóságot (piacgazdaság), az emberi jogok katalógusa bővült, s garanciákkal egészült ki, az igazságszolgáltatás függetlenségét számos törvény biztosította, s ezeket rigorózusan be is tartották. Az akkori demokratikus ellenzék okkal hivatkozott arra, hogy az alkotmány már alkalmas arra, hogy „úgy tegyünk, mintha jogállamban élnénk”. A harmadik, gyökeres változtatás 1989–90-ben ment végbe – a mai normaszöveg, azaz a polgári jogállam alapelveinek és követelményeinek megfelelő modern alkotmány lényegében akkor alakult ki. Ezt a fordulatot azonban megelőzte, hogy 1988-tól kezdve sorra születtek meg azok a törvények (választójogi törvény, párttörvény, a gyülekezési és az egyesülési jogot garantáló törvény), amelyek lehetővé tették, hogy Magyarországon a rendszerváltozás jogállami keretek között mehessen végbe.
Az alkotmány „érvénytelenítése” jogászhoz méltatlan kifejezés, ha ugyanis egy törvény érvénytelen, az azt jelenti – elsőéves anyag a jogi karon –, hogy úgy kell tekinteni, mintha meg sem született volna. (Az érvényesség tankönyvszerű definíciója szerint érvényes az a jogszabály, amelyet az arra feljogosított szerv a jogalkotásra vonatkozó eljárási szabályok betartásával alkotott meg, s azt az előírt módon kihirdette.) Az Alaptörvény záró rendelkezések 2. szerint viszont: Ezt az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el. Közismert jogelv, hogy jogtalansággal nem lehet jogot szerezni – akkor most hogy is van? érvénytelen törvényen alapulhat érvényes?
Az Alaptörvény némiképp régies nyelvjárást használva változatlanul hagyta az országgyűlés, a köztársasági elnök és a jelenlegi kormány hatáskörét – a jövőbeni kormányét azonban jócskán szűkítette. Közismert, hogy a kormányprogram megvalósításának fő eszköze a költségvetés és az adótörvények megfelelőnek vélt átalakítása. Az Alaptörvény azonban létrehozott egy új intézményt, a költségvetési tanácsot, amely megvétózhatja a költségvetési törvényt, márpedig ha március 31-ig nincs költségvetés, a parlamentet új választás kiírásával fel lehet oszlatni. Ezek szerint a következő kormány mandátuma – hacsak nem Fidesz–KDNP-kormány lesz – áprilistól a következő év márciusáig fog tartani – mert a kilenc évre kinevezett tanács függetlenségéhez fér némi kétség.
Az Alaptörvény – az előterjesztők koncepciója szerint – úgynevezett „mag” alkotmány, azaz a részletek szabályozását 32 sarkalatos (kétharmados többséget igénylő) és még tucatnyi egyéb törvényre bízza, ezek azok a részletek, amelyek az ördög szokásos lakhelyéül szolgálhatnak.
Az igazi gond az alapjogokhoz kapcsolódó törvényekkel van. Már az első elkészült sarkalatos törvény, a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló is problematikus. Részletezés helyett csak azt emelem ki, hogy eddig az egyházak bejegyzésére a megyei és a fővárosi bíróság volt jogosult. A bejegyzés azt jelenti, hogy az adott egyházat – ha megfelel a törvényi előírásoknak – jogi személyként ismeri el. Az egyházként való bejegyzés azzal járt, hogy bizonyos adókedvezményeket kapott a szervezet, így könnyebben láthatta el mind hitéleti, mind szociális, esetleg oktatásügyi tevékenységét. Az új törvény a bejegyzett 360 felekezet közül 14-et ismer el „egyházi jogi személynek”, a többiek bejegyzését – elvonva a bíróságok hatáskörét – az Országgyűlés kétharmados többségének döntéséhez köti. Így kimaradt a szociális ügyekben igen aktív Krisna tudatúak közössége, számtalan karizmatikus protestáns egyház, de még a Magyarországon „őshonos” (erre Szent István, Szent László és II. Endre a tanú) iszlám egyház is. Ha eddig nem volt konfliktus Magyarországon az egyes egyházakhoz tartozó hívők és felekezetek között, az új szabályozás majd megágyaz ennek.
Még nagyobb baj, hogy szűkülnek az emberi jogok garantálására hivatott szervek jogkörei. A jogállamiság koronája az alkotmánybíráskodás, azaz a törvényalkotás alkotmányos kontrollja, ami annyit tesz, hogy egy független testület adott esetben megsemmisítheti azokat a törvényeket és más jogszabályokat, amelyek az alkotmányba ütköznek. Az alaptörvény – noha sok tekintetben egyszerűen adaptálta a jelenlegi szabályokat – több ponton szűkítette az alkotmánybíróság hatáskörét. Ebből csak egyet emeljünk ki, ez váltotta ki a legnagyobb kritikai visszhangot: A közpénzügyekről szóló fejezetbe elrejtett szabály szerint: 37. cikk (4) „Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg.” Mivel a GDP számításának módja változó, továbbá Magyarország még az egyéves Fidesz–KDNP-kormányzás után sem vált a világgazdaság meghatározó elemévé, belátható, hogy ez egy olyan gumiszabály, ami tartósan lehetetlenné teszi az életünket leginkább befolyásoló törvények alkotmányossági kontrollját.
Ha meggondoljuk, a modern államban valamilyen módon minden összefügg a költségvetéssel, az adókkal és a járulékokkal (társadalombiztosítás). Tehát mondjuk a munkavállalói jogok beígért szűkítése – ennek az ígéretnek betartását biztosra vehetjük –, a segélyek és nyugdíjak megnyirbálása – ezzel sem késlekedik a kormány –, a költségvetésből finanszírozott kényszer-közmunka bevezetése mind-mind olyan kérdés, amire az alkotmánybíróság hatáskörének korlátozása vonatkozhat.
„Jogállamban pénz a fegyver” – írja József Attila –, s ezt a fegyvert forgatja is a jogalkotó. Az adatvédelmi biztos intézményének megszüntetése ugyancsak aggasztó jel, ezentúl egy – jelenleg ismeretlen hatáskörű – hivatal fog megvédeni bennünket a hivatalok alkotmányellenes adatgyűjtésétől.
A bíróságok függetlenségét ugyancsak a jogállami fegyver fenyegeti: eddig az Országos Igazságszolgáltatási Tanács intézte a bíróságok személyzeti és költségvetési ügyeit. E tanács tagjai részben miniszterek, parlamenti képviselők, részben pedig a bírák által választott küldöttek voltak. Ezentúl egy jelenleg ismeretlen hatáskörű „Bírósági Hivatal” fog eljárni.
Az Alaptörvény mindent centralizálni próbál. Ha lett volna szakmai vita a koncepcióról, bizonnyal pró és kontra érvek hangzottak volna el amellett, hogy szükséges-e a romániaihoz hasonló prefektusi rendszer létrehozása, hogy az önkormányzati ügyeket és feladatokat hogy lehet hatékonyan ellátni – a viták helyett azonban csak felsőbb döntésekről lehetett szó.
Kiérleletlen koncepciók bukkannak fel a választójogi törvénnyel kapcsolatban is. Még az sem világos, hány főből áll majd a Parlament, az meg végképp nem egyértelmű, hogy valóban nem kell-e majd Magyarországon élnie és adóznia annak, aki Magyarország parlamentjéről szavaz.
Talán ennyi példából is látható, hogy Magyarország Alaptörvénye – finoman fogalmazva – nem egy jogi műremek, amiként az alaptörvényhez kapcsolódó sarkalatos törvények sem mindenütt követik a jogállami alapelveket.
A nagy jogtudós, Hans Kelsen szerint a törvényt nem azért kell betartani, mert jó, hanem azért, mert törvény. Ha rossz a törvény, meg kell változtatni.
Alkotmányos, bocsánat, alaptörvényes eszközökkel.

Ossza meg másokkal is!



Szóljon hozzá!