Az EU kohéziós politikájának irányváltása

2015. 12. 08. 09:25

A Szacsvay Akadémia Európa és Magyarország témakörű sorozatának évadzáró előadását Medve-Bálint Gergő, az MTA tudományos munkatársa tartotta. A politikatudományok doktorával Szilágyi Aladár beszélgetett az Európai Unió és a közép-európai tagországok viszonyának kényszereiről és lehetőségeiről.

 

Medve-Bálint Gergő a Szacsvay Akadémia idei utolsó előadója volt   (Fotó: Szamos Mariann, Reggeli Újság)

 

Felsőfokú stúdiumait a Corvinus Egyetemen végezte, nemzetközi tanulmányok tárgyában. Honnan ez a fajta érdeklődés, nyitottság a témakör iránt?

 

Több oldalról is közelíthetném a dolgot. Legelső talán az, hogy én Erdélyben születtem, Marosvásárhelyen, hatéves koromban települtünk át szüleimmel Magyarországra. Már eleve ennek is van „nemzetközi vonatkozása”, hiszen gyermekkoromat két országban töltöttem. A másik pedig, hogy a történelem mindig érdekelt, és amikor 18 évesen el kellett döntenem, hova felvételizzek, akkor nem volt igazán komoly elképzelésem. Abban biztos voltam, hogy olyasmivel szeretnék foglalkozni, ami változatos, intellektuálisan kihívást jelent, és ami nem korlátoz egy szűk terület művelésére. Lényegében arról szólt az elhatározás, hogy ne akkor döntsem el: mi szeretnék lenni. Amikor a felvételi tájékoztatót böngésztem, rábukkantam arra, hogy ötéves „nemzetközi tanulmányok” szakot indít a Corvinus Egyetem – ami korábban nem létezett. Volt egy kétéves „nemzetközi kapcsolatok” mesterképzés, és ezt bővítették ki egy ötéves alap-és mesterképzés szintjére. Mi voltunk az első évfolyam, amelyik ezen a nemzetközi szakon végzett. Ugyanakkor a közgazdaságtan, a gazdasági ügyek is mindig érdekeltek, és az első két-három év után döbbentem rá: nem biztos, hogy ez a szak olyan tudást fog nyújtani, ami teljesen megfelelne az érdeklődési körömnek. Ekkor kezdtem tapogatózni gazdasági vonalon, gazdasági irányba. Úgyhogy miután elvégeztem a Corvinuson a nemzetközi szakot, külföldi tanulmányi ösztöndíjakra pályáztam és sikerült a leuveni egyetemre – ahol korábban Erasmus cserediák voltam – beiratkoznom egy posztgraduális International Business Economics képzésre.

 

Mi volt az a plusztudás, amit a neves belgiumi univerzitáson fel lehetett szedni?

 

Másfél évet töltöttem kint. Még cserediákkánt nagyon megtetszett a leuveni egyetem és a város is, és ezért megpróbáltam visszamenni oda, hogy egy diplomát is szerezzek. Életemben akkor kerültem először egy pezsgő nemzetközi környezetbe, ahol sokféle nációból származó diáksereg gyűlt össze. Kollégiumban laktam, egy amerikai szobatársam volt. Elsősorban az a tapasztalat jelentett sokat, hogy ilyen környezetben, az otthontól távol, egyedül kellett megállnom a helyemet. Nagyon sok mindent tanultam magamról is, meg másokról is, a horizontom a korábbinál sokkal szélesebbre tágult. A diákjaimat is ösztönzöm arra, hogy ha tehetik, próbálják ki, milyen egy külföldi egyetemen legalább egy szemesztert eltölteni, életre szóló hasznos élmény lesz. Leuven azért is volt barátságos hely, mert egy kisváros, 90 ezren lakják, abból legalább 30 ezer az egyetemista. Ez jelentette számomra azt a többletet, ami számított, és a további utamat is meghatározta.

 

Hazatérve, a Közép-európai Egyetemen, a doktori képzésen mi volt a témaköre?

 

Inkább arról beszélnék először, hogyan kerültem a Közép-európai Egyetemre. Mert az nem egyértelmű, hogy egy nemzetközi tanulmányok szak után, egy nemzetközi üzleti gazdaságtan-képzést követően, miért megy az ember politikatudományi doktori képzésre? Nem sokkal belgiumi tanulmányaim befejezése előtt döntési helyzetbe kerültem: lehetőségem lett volna egy jónevű üzleti tanácsadó cégnél munkát vállalnom, és akkor nem tudományos, hanem üzleti vonalon tevékenykedtem volna. Viszont Romsics Gergő barátom – Romsics Ignác professzor fia – inspirált arra, hogy próbáljam meg a PhD-t, méghozzá a Közép-európai Egyetemen. Felvételiztem, és amikor kiderült, hogy sikeresen, egyértelművé vált: én haza akarok menni Magyarországra, nem akarok Belgiumban maradni, mert ez egy vissza nem térő lehetőség. A CEU-n is a nemzetközi tanszékre jelentkeztem, viszont politikatudományi doktori képzésre jártam, és politikai gazdaságtan szakirányon végeztem. Ezt azért fontos megemlítenem, mert ebben ötvöződött az érdeklődésem a nemzetközi ügyek, illetve a gazdaság iránt. Többször előfordult, amikor idősebb emberek aziránt érdeklődtek, hogy mivel foglalkozom, a „politikai gazdaságtan” hallatán visszahőköltek, hogy hú, ez a marxista-leninista „polgazd”… Megnyugtattam őket, hogy nem, ez egészen másról szól, elméleti gyökerei, persze, vannak abban a keretben is, de ez a diszciplína „nem erről szól”, nem kell megijedni…

 

Említette, hogy marosvásárhelyi gyökerű. Tudomásom van róla, hogy már a pályája elején foglalkozott a Székelyfölddel, Székelyföld fejlesztési esélyeivel, a romániai politikai-társadalmi viszonyok tükrében. Összefoglalná, milyen konklúziókra jutott ezzel kapcsolatosan?

Románia uniós csatlakozási szerződésének aláírása 2005 tavaszán

 

Ez a szakdolgozatom volt, amit a Corvinuson írtam, Arday Lajos tanár úr volt a témavezetőm. A neveltetésemből fakadóan, a szülőhelyem miatt is érdekelt a téma. Akkoriban nagy hangsúlyt kapott Románia küszöbön álló EU-csatlakozásának kapcsán, hogy Székelyföld önálló régió lesz-e, vagy sem. Az autonómiatörekvések akkor is, 2004-2005 táján előkerültek, aztán visszaszorultak, mostanában megint fölkapott téma lett. Azt próbáltam megvizsgálni: nem vezetett-e tévútra az, hogy az uniós csatlakozás által megkívánt területi átalakítást összekapcsolják a székelyföldi autonómia törekvésekkel? Arról van szó, hogy az Európai Unió kohéziós politikája kapcsán megkövetelik minden tagállamtól, hogy vezessen be egy olyan területi-adminisztrációs rendszert, amelyben olyan régiók, olyan területi egységek vannak, amelyeknek a lélekszáma és bizonyos paraméterei megfelelnek az európai szinten egységesített, úgynevezett NUTS-rendszernek, a Nomenclature of Territorial Units for Statistics kívánalmainak. Ebből a szempontból a NUTS 2 a fontos, a tervezési-statisztikai régiók szintje, mert a kohéziós politikában ez a szint az, ahova a támogatások igényelhetőek, a NUTS 2-es régiók fejlettségi szintje alapján döntik el, hogy melyik régió melyik támogatási kategóriába tartozik. És ekkoriban – ez a 2000-es évek elején, közepén – zajlottak a csatlakozási tárgyalások Romániával. Az Európai Bizottságnak kezdetben az volt a szándéka, hogy a megkövetelt területi átalakítással helyzetbe hozza a régiókat, a területi középszintet úgy, hogy a központi kormányzatnál összpontosuló hatalom delegálódjon alsóbb szintekre. Úgy gondolták a társadalomtudósok és néhány szakpolitikai döntéshozó is az Európai Bizottságnál, hogy a területi adminisztráció átalakítása beindít egy olyan folyamatot, amelynek révén decentralizáció megy végbe. Ez végül nem történt meg, mindjárt megmondom, miért, és hogy miért nincs erre az EU-nak jogosítványa. Ez volt az a külső hatás, ami az autonómia-törekvéseket felizzította, vagy inkább előtérbe helyezte.

 

Nem volt naivitás az autonómiát igénylők részéről, hogy összehozták a kettőt, próbálták szinkronizálni a tendenciákat?

 

Nem nevezném naivitásnak, mert végül is politikai értelemben meg lehet lovagolni ezt a hullámot, csak az a baj, hogy az Uniónak nincsen jogosítványa arra, hogy meghatározza: a tagállamok hogyan szervezik a közigazgatásukat, vagyis melyik területi szintre milyen önálló döntéshozói jogköröket delegálnak. Csupán annyit írhat elő, hogy – a kohéziós politikára tekintettel – legyenek területi egységek, amelyek, bár lehet, hogy csak papíron léteznek, megfelelnek bizonyos uniós előírásoknak.

 

Ezek volnának az úgynevezett fejlesztési régiók Romániában…

A romániai fejlesztési régiók. Politikai töltetet kapott egy technikai jellegű kérdés

 

Igen, a fejlesztési régiók. És felvetődött az a kérdés, hogy a három székely megye egy fejlesztési régióba kerüljön, de csak ez a három, és akkor lehetne azon keresztül a székelyföldi autonómiát kivívni. Érthető a politikai szándék emögött, rá is lehet erre csatlakozni, csak az a probléma, hogy a fejlesztéspolitika esett áldozatául ennek. Nem tudom utólag megítélni, hogy lehetett volna másként is csinálni. A lényeg az, hogy a fejlesztési régiók kialakításába a politika és az autonómiatörekvések beleszűrődtek, és egy technikai jellegű kérdés, hogy miként fejlesszék a Székelyföldet (akár más területeket is), politikai töltetet kapott. És ez hátráltatta magukat az autonómiatörekvéseket, illetve az uniós kohéziós politikából adódó fejlesztési lehetőségeket is. A szakdolgozatomban azt vázoltam fel, hogy ha nem sikerül az autonómiát kivívni, akkor pusztán ilyen technikai értelemben lenne érdemes kezelni a fejlesztési kérdéseket. A Székelyföldre jutó fejlesztési forrásokat meg kéne próbálni úgy felhasználni, hogy autonómia nélkül is képes legyen önálló fejlődésre. Az, hogy ez mennyire valósult meg az utóbbi pár évben, azt megfelelő adatok híján nem tudom eldönteni, de úgy látom – a nyáron is jártam Székelyföldön –, történt valami elmozdulás. Természetesen az uniós fejlesztési források semmilyen módon nem helyettesíthetik az autonómiát, ami az élet számos területén jelenthetne könnyebbséget a székelyföldi magyaroknak.

 

Amellett hogy ez a két dolog nem jött így össze, van még egy gond Romániában: ezek a fejlesztési régiók, amelyek átalakításán, jogkörén a mai napig is vitatkoznak, és változtatni akarnak rajtuk, jobbára csupán formálisak.

 

Így van. Egyetlen közép-európai ország van, Lengyelország, ahol a területi középszint, vagyis a régiók nem formálisak, hanem több területen is saját döntéshozó jogkörrel rendelkeznek. Ott persze a történelmi hagyományokból adódóan is léteznek regionális identitások.

 

Magyarországon is ugyanaz a helyzet, mint a többi közép-kelet-európai államban?

 

Igen, annyira, hogy a régiók ugyan léteznek, de a regionális fejlesztési tanácsokat megszüntette a jelenlegi kormány. Tehát minden fejlesztéspolitikai döntéshozatal a központi kormányzat szintjén összpontosul, lényegében elenyésző jogosítványa maradt a régió alatti szintnek, a megyéknek is.

 

Jómagam többször jártam Brüsszelben, meg Strasbourgban is, és megfordultam egy olyan helyen, ahol például egy dunántúli régiónak komoly képviselete volt, ahol ilyen képződményként, ilyen identitással próbáltak minden eszközzel lobbizni, a régió érdekeit képviselni…

 

Az Európai Bizottságnak valóban volt ilyen törekvése. Az EB-nek nagy általánosságban az a célja, hogy a tagállami kormányokkal szemben erősítse a pozícióját, és ebben partnerre lelhet a régiókban, mert ők is többnyire a központi kormányzattal szemben próbálnak mozgásteret nyerni. Ezért próbálta az Európai Bizottság napirenden tartani ezt a kérdést, hogy a csatlakozással és a régiósítással delegáljanak adminisztratív jogköröket is a régiókhoz. Igen ám, de a bővítés első hulláma előtti években rájöttek arra, hogy a területi középszint, a régiók, illetve a megyék szintje adminisztratív szempontból annyira gyenge mindegyik csatlakozni kívánó államban, hogy ha a kohéziós politika forrásainak az irányítását hozzájuk delegálnák, az óriási kockázatokat rejtene. Egyszerűen nem tudnák a pénzeket rendesen adminisztrálni, menedzselni, irányítani, mert nincs megfelelő szintű adminisztratív kapacitás, a megfelelő bürokrácia nem lett kiépítve. És ezért, egy éles váltással a Bizottság elfogadta azt, hogy az uniós támogatások központosított formában kerüljenek szétosztásra. Tehát a csattanó a történetben az, hogy kezdetben a régiós szintet próbálták erősíteni, később pedig az egész a visszájára fordult: a központi kormányoknak lett nagyobb jogköre és jogosítványa a pénzek elosztásában, biztosítandó, hogy azt a rengeteg forrást, ami érkezik ezekbe az országokba, hatékonyabban használják fel, mintha elsősorban régiós szinten adminisztrálnák és osztanák el őket. S ezért a régiók lényegében magukra maradtak. Egyébként óriási különbségek vannak az egyes országok régiói között. A német Baden-Württembergnek például Brüsszelben egy hétemeletes képviselete van, nem is tudják egészében kihasználni. Ez nagyobb ingatlan, mint a legtöbb ország ottani nagykövetsége. Az egyik leggazdagabb német tartományról van szó, ehhez képest egy dél-dunántúli vagy egy észak-alföldi régió…

 

Tudtommal a kohéziós politika – ha nem is előjelet, de irányt változtatott valamelyest. Mintha elhalkultak volna a konvergencia-törekvések…

 

Az Unió kohéziós politikája a szerződések alapján arról szólna, hogy a hátrányos helyzetű térségeknek juttatna uniós fejlesztési forrásokat, remélve azt, hogy ezáltal növekedésnek indulnak, és a területi különbségek csökkennek. Most már nem egészen erről szól a történet. Pár hete részt vettem Brüsszelben egy konferencián, mely a kohéziós politika jelenéről és jövőjéről szólt. Egyszer sem hangzott el a négy nap során az, hogy „konvergencia”, tehát a hátrányos helyzetű régiók felzárkózása a jobban teljesítőkhöz, és maga a „hátrányos helyzetű régiók” szókapcsolat sem. Ami elhangzott: versenyképesség, hatékonyság, növekedés. A pénzek elosztása is a Bizottság álláspontja szerint ezt kellene, hogy kövesse. Ez azt jelenti, hogy a nettó befizető országoknak az álláspontja érvényesül. Számon kérik, hogy miután évtizedek óta szétosztják ezeket a forrásokat, amelyek döntően a gazdagabb országok befizetései, és amelyek a szegényebbekhez jutnak, de még sincs érdemi felzárkózás. Nehéz persze elkülöníteni, hogy ezeknek a pénzeknek milyen számszerű hatása van a gazdasági növekedésre és fejlődésre, de a várt vagy remélt felzárkózás nem történt meg. Politikai értelemben ebből az is következik, hogy nem megfelelő formában, nem hatékonyan költik el ezeket a pénzeket, és ezt kérik számon a kedvezményezett tagországokon.

 

Mennyire jellemző a pénzek el nem költése?

 

A nettó haszonélvező országok első számú célkitűzése, hogy teljes egészében elköltsék a nekik elkülönített forrásokat, a központosított elosztás is ezt szolgálja. Érdekes módon, a közép-európai országok a források felhasználásában nem teljesítenek gyengébben, mint a legtöbb régi tagállam. Románia és Bulgária kivétel ez alól, náluk az uniós pénzek lekötése sokkal lassabb, mint a többi kelet-közép-európai tagállamnál. Példának okáért, míg 2015. júliusáig Magyarország a 2007-2013-as költségvetési időszakban rendelkezésre álló támogatási keret 87,5 %-át lekötötte, és ezzel amúgy csak a középmezőnyben helyezkedett el, addig Romániában ez az arány 68,5 % volt. Viszont a nagy kérdés az, hogy a gyors pénzköltés mögött mennyire vannak minőségi projektek. Nagyon sok a túlárazott, nem megfelelően kidolgozott projekt. Hogy is mondjam, hogy óvatosan fogalmazzak? Politikai meggondolások vezérlik a pénzek elosztását, ami minden ilyen redisztributív folyamat során szerepet játszik. Ezeket nem biztos, hogy ki lehet teljes mértékben küszöbölni. De megkérdőjelezhető, hogy a pénzelosztás szolgálja-e a hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatását, ha valóban ez a cél. Ha nem ez a cél, hanem hogy a tagállamok némi kompenzációt kapjanak az egyéb uniós politikák által őket ért hátrány miatt, akkor persze másról van szó.

 

Gondolom – mind Magyarországra, mind Romániára érvényes –, hogy bár a felzárkóztatás a cél, a fejlettebb régiók jobban vonzzák a pénzeket?

 

Pontosan ez a helyzet. Én a visegrádi országokat vizsgáltam meg, hogy a 2007-2013-as költségvetési ciklusban hová kerültek a pénzek? Az látható, hogy az eleve fejlettebb, gazdagabb területek képesek arányaiban jóval több pénzt a forrásokból lekötni, mint a többiek. Ennek két fő oka van. Az egyik, hogy a közép-európai térség majdnem minden egyes régiója hátrányos helyzetűnek minősül az uniós átlaghoz képest. És ezért minimális a különbségtétel köztük a pénzekre való jogosultság tekintetében. Vagyis a kelet-európai tagállamok régiói közötti fejlettségbeli különbségeket nem tükrözi az uniós támogatási kategóriába sorolásuk. Azt szoktam mondani, ugyanazok a szabályok érvényesek minden szereplő számára, tehát egyformán versenyezhetnek a pénzekért. Ez olyan, mintha egy országos bajnokcsapatot összeeresztenénk egy harmadosztályúval, akkor tízből kilencszer biztos, hogy a bajnok fog nyerni, esetleg egyszer lesz egy döntetlen. Ez azt jelenti a pénzek esetében, hogy ha a játékszabályok mindenkire azonosak, akkor többnyire azokban a régiókban összpontosul majd több uniós fejlesztési forrás, amelyekben a kedvezményezettek jobban tudnak pályázni, nagyobb önrészt tudnak felmutatni, magasabb a humán tőke színvonala és az infrastrukturális ellátottság is jobb, tehát van mire beruházni. Ez a folyamat zajlik Kelet-Európában: azok a régiók képesek egy főre vetítve több uniós fejlesztési forrást elnyerni, amelyek gazdaságilag eleve jobban teljesítenek. Magyarországon Győr-Moson-Sopron, valamint Fejér megye és Budapest, a három leggazdagabb térség, a legtöbb egy főre jutó uniós forrást elnyerők között is szerepel. Romániában is ez a helyzet, hiszen Bukarest régió jutott hozzá a legtöbb uniós támogatáshoz.

 

(Folytatjuk)



Ossza meg másokkal is!



Szóljon hozzá!